El Reglamento (UE) 2026/2359, de 7 de octubre de 2026, publicado en el DOUE de 27 de octubre, modifica los Reglamentos (CE) n.º 883/2004 y 987/2009 para actualizar la coordinación europea de los sistemas de Seguridad Social. La reforma afecta especialmente al desempleo transfronterizo, los cuidados de larga duración, los trabajadores desplazados, las prestaciones familiares, el certificado A1 y el cobro de créditos entre Estados.

Aunque el Reglamento entra en vigor el 1 de noviembre de 2026, la mayor parte de las modificaciones sustantivas será aplicable desde el 2 de noviembre de 2028. Hasta entonces continuarán rigiendo, con carácter general, las reglas anteriores, sin perjuicio de las disposiciones que comienzan a aplicarse en 2026 o 2027 y de los regímenes transitorios.

A TENER EN CUENTA. No debe confundirse la entrada en vigor del Reglamento con la aplicación efectiva de todas sus novedades. Las nuevas reglas sobre totalización y exportación del desempleo, trabajadores transfronterizos, cuidados de larga duración, desplazamientos y certificado A1 no serán exigibles, con carácter general, hasta el 2 de noviembre de 2028.

Desempleo en varios Estados: un mes mínimo para totalizar períodos

El nuevo artículo 61 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 introduce un criterio de conexión con el mercado laboral del Estado al que se solicita la prestación. Salvo para las situaciones especiales reguladas en su artículo 65, el Estado de la última actividad solo totalizará los períodos de seguro, empleo o actividad por cuenta propia cumplidos en otros países cuando el interesado haya completado en aquel un período ininterrumpido de al menos un mes.

Competencia cuando no se alcanza el mes

Si no se cumple ese mínimo, la competencia pasa al anterior Estado miembro en el que se haya completado un período ininterrumpido de al menos un mes. Cuando tampoco exista ese período en el Estado anterior, será competente el Estado de la última actividad, que resolverá conforme a su legislación y aplicará la totalización en la medida necesaria.

El nuevo artículo 64 bis regula el procedimiento aplicable cuando la institución competente sea la de un Estado anterior. La persona desempleada deberá inscribirse en los servicios de empleo del Estado de su última actividad, aunque la prestación sea abonada por otro Estado. Esa inscripción producirá los mismos efectos que la realizada ante los servicios de empleo del Estado competente.

Períodos que pueden totalizarse

El nuevo artículo 60 bis precisa que únicamente se totalizarán los períodos que la legislación del Estado en el que fueron cumplidos considere relevantes para adquirir o conservar el derecho a prestaciones por desempleo. La mera existencia de cotizaciones o actividad en otro país no garantiza, por sí sola, su cómputo.

Cálculo de la prestación

Conforme al nuevo artículo 62, la institución competente que calcule la prestación a partir de retribuciones o ingresos anteriores tomará en consideración, como regla general, los obtenidos durante la última actividad sometida a su propia legislación. Este criterio se mantiene aunque el período nacional de referencia incluya etapas sujetas a la legislación de otro Estado.

Para determinadas personas desempleadas residentes en un Estado distinto del de su última actividad, la institución del Estado de residencia tendrá en cuenta, con los límites establecidos por su legislación, la retribución o los ingresos percibidos en el Estado de la última actividad.

Exportación de la prestación durante seis meses

La nueva redacción del artículo 64 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 amplía a seis meses el período general durante el cual una persona desempleada puede conservar la prestación cuando se traslada a otro Estado miembro para buscar empleo. En ningún caso podrá superarse la duración total del derecho reconocido.

Los servicios o instituciones competentes podrán ampliar ese período hasta el agotamiento de la prestación. La prolongación no constituye un derecho automático: dependerá de la decisión de la institución competente y del cumplimiento de las obligaciones de inscripción, disponibilidad, control y búsqueda activa de empleo.

El procedimiento seguirá exigiendo que la persona interesada informe a la institución competente antes de desplazarse y obtenga el documento acreditativo de la conservación del derecho. El desplazamiento a otro Estado de la UE para buscar empleo ya se encuentra sujeto a las condiciones del artículo 64, aunque la ampliación general a seis meses no será aplicable hasta el 2 de noviembre de 2028. fronterizos y transfronterizos: la referencia de 22 semanas

El nuevo artículo 65 modifica la distribución de responsabilidades cuando la persona residía, durante su última actividad, en un Estado distinto del Estado competente.

Como regla general, la persona desempleada quedará a disposición de los servicios de empleo del Estado competente y percibirá la prestación conforme a su legislación. No obstante, quien se encuentre en desempleo total deberá acudir al Estado de residencia cuando reúna conjuntamente estas condiciones:

• Que durante la última actividad residiera en un Estado distinto del competente.
• Que continúe residiendo en aquel Estado o haya regresado a él.
• Que no haya completado 22 semanas ininterrumpidas de seguro o actividad exclusivamente bajo la legislación del Estado competente.

Cuando se alcance el período de 22 semanas, la competencia corresponderá, con carácter general, al Estado de la última actividad. Si no se alcanza, la prestación será reconocida por el Estado de residencia, previa totalización de los períodos correspondientes.

La reforma permite además que el desempleado se inscriba en los servicios de empleo de ambos Estados. Las instituciones deberán intercambiar información sobre la inscripción, los controles, las medidas de activación y cualquier circunstancia que pueda modificar el derecho. El nuevo artículo 56 bis del Reglamento (CE) n.º 987/2009 refuerza la cooperación y el acceso a los servicios de EURES en las regiones transfronterizas.

Reconocimiento autónomo de los cuidados de larga duración

La reforma incorpora expresamente las prestaciones por cuidados de larga duración al ámbito material del Reglamento (CE) n.º 883/2004. Se definen como prestaciones en especie o en metálico destinadas a atender a una persona que, debido a una limitación, necesita asistencia considerable para realizar actividades esenciales de la vida cotidiana durante un período prolongado. También pueden comprender prestaciones concedidas a quien presta los cuidados.

No quedan incluidas automáticamente todas las ayudas asistenciales o sociales. La prestación debe responder a una situación legalmente definida y reconocerse sin una valoración discrecional de las necesidades personales incompatible con su consideración como prestación de Seguridad Social.

Lista europea y reglas de coordinación

El nuevo artículo 33 bis encomienda a la Comisión Administrativa la elaboración de una lista detallada que identificará las prestaciones de cada Estado, su naturaleza —en especie o en metálico— y su beneficiario —persona dependiente o cuidador—.

Como regla general, continuarán coordinándose conforme al capítulo relativo a las prestaciones de enfermedad. No obstante, determinadas prestaciones podrán someterse a otro capítulo del Reglamento cuando presenten también sus características y el resultado sea, en conjunto, al menos igual de favorable para sus beneficiarios. Estas excepciones se recogen en el nuevo anexo XII.

Acumulación de prestaciones en especie y en metálico

El artículo 34 trata de evitar la doble cobertura de una misma necesidad. Cuando una persona perciba una prestación en metálico del Estado competente y reciba en el Estado de residencia o estancia prestaciones en especie con idéntica finalidad, el importe en metálico podrá reducirse por el valor de las prestaciones en especie sujetas a reembolso.

La nueva regulación será particularmente relevante para quienes trasladan su residencia, permanecen temporalmente en otro Estado o reciben cuidados prestados por familiares en situaciones transfronterizas.

Desplazamientos temporales y nueva gestión del certificado A1

El artículo 12 del Reglamento (CE) n.º 883/2004 mantiene el límite de 24 meses para conservar la legislación del Estado de origen durante un desplazamiento. Sin embargo, refuerza las reglas destinadas a impedir sustituciones sucesivas y desplazamientos artificiales.

Afiliación previa y sustituciones

El artículo 14 del Reglamento (CE) n.º 987/2009 exigirá que el trabajador contratado para ser desplazado haya estado sujeto durante, al menos, los tres meses inmediatamente anteriores a la legislación del Estado en el que se encuentra establecido el empleador. Para los trabajadores autónomos se exige, igualmente, el ejercicio previo de una actividad sustancial durante al menos tres meses.

Si una persona es sustituida antes de finalizar su trabajo, la duración total de las actividades de todos los trabajadores o autónomos implicados no podrá superar 24 meses. Cuando una persona haya agotado ese período en otro Estado, deberá transcurrir, como regla general, un intervalo mínimo de dos meses antes de poder acogerse de nuevo al artículo 12 respecto del mismo país.

Comunicación previa y solicitud del certificado A1

Desde el 2 de noviembre de 2028, el empleador deberá comunicar el desplazamiento a la institución competente antes del inicio de la actividad y solicitar el certificado previsto en el artículo 19.2 del Reglamento (CE) n.º 987/2009. Si su expedición no es inmediata, la institución emitirá un acuse de recibo automático.

La solicitud dejará de ser un mero trámite documental. Antes de expedir el certificado, la institución deberá realizar una evaluación adecuada de los hechos relevantes y confirmar la exactitud de su contenido. El certificado A1 acredita la legislación aplicable y, mientras no sea retirado o invalidado, vincula a las instituciones y órganos del Estado de acogida.

Viajes de negocios y actividades de hasta tres días

La reforma excluye del procedimiento de comunicación y solicitud previa los «viajes de negocios», entendidos como actividades temporales relacionadas con los intereses empresariales que no impliquen prestar servicios ni entregar bienes. Pueden comprender reuniones, conferencias, seminarios, actos científicos o actividades formativas.

También quedan exceptuadas las actividades cuya duración total no exceda de tres días consecutivos de trabajo dentro de un período de 30 días consecutivos. Esta segunda excepción no se aplicará al sector de la construcción, definido ampliamente por el nuevo anexo 6.

La excepción procedimental no significa que el desplazamiento quede fuera de las reglas europeas sobre legislación aplicable. La empresa deberá poder acreditar que concurren los presupuestos del viaje de negocios o de la actividad de corta duración.

Revisión, rectificación y fraude

El nuevo artículo 19 bis establece un procedimiento específico cuando otro Estado cuestione la validez del certificado o la exactitud de los hechos declarados. La institución emisora deberá revisar el expediente y, si detecta un error, retirar o rectificar el documento en un plazo de 30 días hábiles, con efectos retroactivos.

Si existen pruebas que no dejan dudas sobre la comisión de fraude, la retirada o rectificación deberá realizarse sin demora y también tendrá efectos retroactivos. Cuando esa retroactividad pueda dejar al trabajador sin cobertura, las instituciones deberán valorar un acuerdo excepcional conforme al artículo 16 del Reglamento (CE) n.º 883/2004.

JURISPRUDENCIA

STJUE n.º C-410/21 y C-661/21, de 2 de marzo de 2023, ECLI:EU:C:2023:138.

El certificado A1 conserva su eficacia vinculante frente a las instituciones y órganos jurisdiccionales de otros Estados mientras no sea retirado por la institución emisora, sin perjuicio de los mecanismos aplicables cuando haya sido obtenido o utilizado fraudulentamente.

Prestaciones familiares: dos categorías para calcular el complemento

El nuevo artículo 68.2 bis distingue entre las prestaciones familiares destinadas principalmente a sustituir los ingresos perdidos durante la educación de los hijos y las demás prestaciones familiares.

Las primeras, enumeradas en el anexo XIII, se reconocen como derechos individuales de la persona sometida a la legislación del Estado competente y no generan derechos derivados para el otro progenitor. Determinados Estados podrán, además, abonarlas íntegramente sin aplicar las reglas generales del complemento diferencial, siempre que figuren en la parte II del citado anexo.

Intercambio de datos, cobro de deudas y digitalización

La reforma habilita a las instituciones para intercambiar y comparar electrónicamente datos cuando resulte necesario y proporcionado para detectar cambios, errores o incoherencias que afecten a los derechos y obligaciones de las personas. Las decisiones no podrán basarse únicamente en coincidencias automatizadas: deberán apoyarse en pruebas suficientes y quedar sujetas a vías de recurso efectivas.

También se moderniza la asistencia mutua para el cobro de créditos de Seguridad Social mediante instrumentos uniformes de ejecución, modelos normalizados de notificación, medidas cautelares y reglas sobre impugnación. La reclamación podrá desplegarse en un Estado distinto de aquel en el que nació la deuda, con arreglo a los procedimientos del Estado requerido.

Los Estados deberán facilitar progresivamente procedimientos íntegramente electrónicos para determinar la legislación aplicable y obtener los certificados correspondientes. No obstante, la reforma no presupone que desde su entrada en vigor exista una comprobación electrónica inmediata y uniforme en todos los países.

Calendario de aplicación y régimen transitorio

Los períodos de seguro, empleo, actividad por cuenta propia o residencia anteriores a las nuevas fechas de aplicación podrán computarse para determinar derechos posteriores. Sin embargo, las nuevas disposiciones no originarán derechos por períodos anteriores a su fecha de aplicación.

Las solicitudes de prestaciones por cuidados de larga duración presentadas antes del 2 de noviembre de 2028 seguirán sujetas a la regulación anterior. En materia familiar, las reglas anteriores continuarán aplicándose a las prestaciones correspondientes a hijos nacidos antes de esa fecha. Los desplazamientos iniciados antes del 2 de noviembre de 2028 también permanecerán sometidos al artículo 12 en su versión previa.

Actuaciones que deben preparar las empresas

Las empresas con movilidad internacional disponen de un período de adaptación, pero deberán revisar antes de noviembre de 2028:

• Los procedimientos internos para identificar desplazamientos, actividades en varios Estados y viajes de negocios.
• La acreditación de los tres meses de afiliación previa exigidos para los trabajadores contratados con vistas al desplazamiento.
• El control conjunto de la duración de los desplazamientos y de las sustituciones.
• La comunicación previa y la solicitud del certificado A1 antes del inicio efectivo de la actividad.
• La conservación del acuse de recibo y de la documentación justificativa cuando el certificado no se expida inmediatamente.
• La exactitud de los datos comunicados sobre empleador, actividad, duración, lugar de trabajo y relación laboral.
• Los riesgos de regularización retroactiva de cotizaciones si el certificado es retirado o rectificado.

La reforma no armoniza las prestaciones ni las cotizaciones nacionales, pero establece criterios comunes más detallados para determinar qué Estado debe reconocer los derechos y qué legislación resulta aplicable. Su principal efecto práctico será exigir una gestión preventiva y documentada de cualquier situación laboral con elementos transfronterizos.

CUESTIÓN

¿Deben las empresas aplicar desde el 1 de noviembre de 2026 las nuevas obligaciones de comunicación previa y solicitud del certificado A1?

No. Aunque el Reglamento (UE) 2026/2359 entra en vigor el 1 de noviembre de 2026, la nueva redacción del artículo 15 del Reglamento (CE) n.º 987/2009 será aplicable desde el 2 de noviembre de 2028. Hasta esa fecha deberá observarse la regulación anterior, sin perjuicio de que las empresas preparen sus procedimientos y continúen cumpliendo las obligaciones actualmente vigentes.